Économie russe : comment garder le rythme ?

Département des affaires économiques

La Russie a-t-elle vraiment le vent en poupe ? Tout dépendra de sa politique, notamment en matière d’énergie.

À la surprise de tous, la Russie affiche une croissance de son PIB réel pour la septième année consécutive, avec près de 6,8 % par an en moyenne entre 1999 et 2004. Mais son économie s’appuie largement sur les performances des secteurs de certaines ressources naturelles, notamment le pétrole. Malheureusement, la croissance du secteur pétrolier s’est ralentie depuis peu, malgré le niveau record des prix. Ajoutons à cela un certain nombre de faiblesses institutionnelles persistantes, et l’on pourrait douter de la capacité de la Russie à maintenir durablement sa forte croissance.

L’énergie a joué un rôle remarquable dans l’expansion de la Russie. Entre 2001 et 2004, 70 % de la croissance de sa production industrielle provient du secteur des ressources naturelles, le secteur pétrolier représentant à lui seul un peu moins de 45 % (voir graphique). En d’autres termes, durant cette période, plus d’un tiers de la croissance du PIB russe reposait directement sur les ressources naturelles, dont près d’un quart sur le pétrole.

Une croissance qui dépend des ressources n’est bien sûr pas sans danger, et cela explique une bonne partie des doutes sur les perspectives à long terme de la Russie. Compte tenu de ses structures économiques actuelles, la Russie restera encore longtemps très dépendante des performances de ses ressources naturelles. Pour assurer une forte croissance à moyen ou long terme, il faudra que ce secteur continue de se développer, même si la Russie tente de minimiser sa dépendance.

Pour maintenir la croissance dans une telle économie, il faut un climat d’investissement stable, en faisant respecter l’état de droit et le droit de propriété, et en suivant des orientations macroéconomiques judicieuses – notamment une discipline budgétaire exemplaire. Une bonne politique budgétaire ne peut certes pas empêcher sa vulnérabilité face à des chocs externes, mais elle peut la réduire sensiblement. En revanche, l’irresponsabilité budgétaire ne peut qu’amplifier les effets des variations du prix des matières premières, ce qui mène souvent à une alternance de phases d’expansion et de récession, comme en ont connue de nombreux producteurs de matières premières dans les années 70 et 80.

Le climat de l’investissement sera déterminant pour stimuler la diversification économique sans recourir aux anciennes mesures de politique industrielle interventionniste, qui ont largement échoué ailleurs. Plus encore que les grandes sociétés d’extraction, les entreprises tournées vers de nouvelles activités ont besoin d’un environnement stable. La situation s’est toutefois améliorée ces dernières années, mais l’investissement reste soumis à trop de réglementations inutiles. De plus, la faiblesse de l’État de droit et l’application arbitraire des règles contribuent surtout à enrichir des bureaucrates corrompus.

Une meilleure fiscalité stimulerait l’investissement dans des secteurs autres que les ressources naturelles, et éviterait ainsi le recours aux interventions de l’État qui tendent à fausser le marché. La suppression de l’impôt sur le chiffre d’affaires entre 2001 et 2003, qui pesait beaucoup plus lourdement sur les industries de transformation que sur les producteurs de matières premières, a été une étape majeure. Plus généralement, la diversification de l’économie peut être facilitée en maintenant une faible pression fiscale grâce aux recettes générées par le secteur des ressources naturelles.

Pour améliorer le potentiel de croissance du secteur des ressources, la Russie doit en outre impérativement réformer l’industrie du gaz naturel. Ce dernier est sans doute le secteur le moins concerné par les réformes en Russie ; c’est aussi l’un des moins rentables. Dernièrement, ses performances ont été particulièrement médiocres. La production gazière a augmenté d’environ 1,5 % par an ces cinq dernières années, contre une moyenne de plus de 6,7 % pour l’ensemble de l’industrie. Depuis 1998, ces résultats en matière de productivité et de coût unitaire du travail ont été, de loin, les plus mauvais parmi les grands secteurs d’activité russes. Le développement de cette branche est toujours freiné par la position dominante d’OAO Gazprom, le monopole d’État. Si d’autres producteurs avaient un accès équitable au réseau de gazoducs et au marché d’exportation, ils pourraient très rapidement accroître leurs investissements et leur production. De plus, les performances du groupe Gazprom lui-même en seraient probablement améliorées.

Si elle suit des orientations politiques judicieuses, la Russie peut sans doute maintenir une croissance relativement forte pendant encore quelques années. Malheureusement, les 18 derniers mois donnent peu de raisons d’être optimiste. Le climat de l’investissement a été sérieusement troublé par les initiatives arbitraires des autorités, notamment les services fiscaux, le Parquet et les tribunaux. Depuis le milieu de l’année 2003, l’État a lancé une campagne juridique et politique complexe contre les principaux actionnaires de la compagnie pétrolière privatisée Ioukos.

L’attaque contre Ioukos représente le cas le plus visible, mais ce n’est pas la seule affaire du genre, loin de là. Au cours des neuf premiers mois de 2004, le Service fédéral des impôts a recouvré plus de 470 milliards de roubles d’arriérés, contre 150 milliards de roubles sur l’année 2003. Ce phénomène reflète une augmentation spectaculaire de la propension de l’administration fiscale à rouvrir les dossiers fiscaux des années précédentes, pénalisant souvent les contribuables pour des pratiques qu’elle avait précédemment approuvées.

Parallèlement, l’État a décidé d’accroître son contrôle sur des secteurs « stratégiques », en particulier celui des ressources naturelles. La réforme du secteur gazier semble plus que jamais repoussée. Au contraire : au lieu d’aligner ce secteur sur le secteur pétrolier, largement privatisé, les autorités semblent vouloir accorder à Gazprom, qui échappe toujours aux réformes, une part considérable du marché pétrolier. Pourtant, un renforcement du contrôle de l’État ne fera qu’affaiblir la rentabilité d’un des secteurs moteurs de la récente expansion russe.

Les résultats de ces évolutions sont évidents. Alors que la croissance du PIB atteignait le chiffre apparemment respectable de 7,1 % en 2004, elle a en fait ralenti en cours d’année, malgré une forte impulsion fiscale et la montée en flèche du prix du pétrole et d’autres matières premières destinées à l’exportation. La politique budgétaire s’est traduite par des réductions d’impôts et une forte augmentation des dépenses. En outre, l’indice des prix de l’ensemble des matières premières à l’exportation a progressé de près de 20 % en glissement annuel. Pourtant, les investissements ont chuté et la fuite des capitaux s’est accélérée. Ce ralentissement est dû notamment à une détérioration du climat des affaires, sous l’effet de l’action des pouvoirs publics.

Le ralentissement de la croissance incite à son tour à dépenser une part croissante des recettes exceptionnelles générées par la hausse du prix du pétrole. Au 1er mars, le gouvernement avait accumulé l’équivalent de 3,5 % du PIB prévu pour 2005 dans les caisses du fonds de stabilisation budgétaire créé l’an dernier. Mais il dépense déjà une bonne partie de ces recettes, alors que ce fonds est destiné à protéger le budget des baisses futures du prix du pétrole. Et il semble que ces recettes exceptionnelles financeront encore des dépenses courantes durant les deux prochaines années.

Les autorités peuvent sans doute encore maintenir les taux de croissance du PIB pendant un certain temps en utilisant la manne pétrolière pour soutenir la demande intérieure – en injectant des fonds dans des projets d’investissement financés par l’État ou simplement en relevant les salaires et les retraites du secteur public. Toutefois, les investissements publics semblent inefficaces, et en stimulant davantage une consommation déjà remarquablement dynamique, on risque d’aboutir à une phase de récession.

Heureusement, le gouvernement commence à s’intéresser au problème et essaie enfin de réparer les préjudices portés à la confiance des entreprises en 2003 et 2004. Il a ainsi avancé des propositions pour renforcer le respect du droit de propriété et réduire les cas de fiscalité arbitraire. Compte tenu de la capacité de réaction des milieux d’affaires aux signaux émanant de l’État, des mesures concrètes pour améliorer le climat de l’investissement pourraient rapidement susciter un changement d’attitude et une certaine reprise de l’investissement privé. Toutefois, l’action des pouvoirs publics reste confuse : certaines mesures destinées à rassurer les investisseurs vont à contresens. Les récentes demandes d’arriérés à la compagnie pétrolières TNK-BP en sont un parfait exemple.

La Russie peut-elle donc maintenir sa forte croissance ? Elle devrait y parvenir, mais cela dépendra en grande partie des pouvoirs publics et, à cet égard, les signaux que l’on a pu percevoir au cours des derniers mois sont mitigés. Il est clair en tout cas que la Russie ne préservera pas sa croissance vigoureuse si ses dirigeants succombent à la tentation de considérer la manne pétrolière comme un substitut à la mise en oeuvre de politiques judicieuses.

Références

OCDE (2004), Economic Surveys: Russian Federation (à paraître en français).

Rudiger Ahrend et William Tompson (2004), « Russia’s Gas Sector: The Endless Wait for Reform? », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, N° 402, septembre 2004.

OCDE (2005), Regulatory Reform in Russia: Building Rules for the Market (à paraître en français).

© L’Observateur de l’OCDE, N°249, mai 2005




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