Fiscalité et mondialisation

Centre de politique et d'administration fiscales

Les régimes fiscaux, et plus encore les arrangements internationaux en la matière, n’ont pas toujours suivi le rythme de la mondialisation et de la libéralisation commerciale. La plupart des arrangements fiscaux en vigueur aujourd’hui ont été conçus à une époque où les autorités fiscales pouvaient s’appuyer sur le contrôle des changes et sur des marchés financiers fortement réglementés, ainsi que sur des contraintes technologiques pour être protégées contre les aspects fiscaux négatifs d’activités de portée mondiale. Ces obstacles aux activités transfrontalières ont en partie coupé les autorités fiscales des effets de l’interaction des régimes fiscaux nationaux. Alors que les sociétés ont pris une dimension planétaire, les autorités fiscales sont restées confinées à l’intérieur des frontières nationales.

Dans ce nouveau contexte mondial, il faut pourtant que les gouvernements puissent continuer à percevoir des recettes suffisantes afin de financer les services pour lesquels ils ont été élus. Reste à définir la marche à suivre. Un système équitable de taxation du capital est-il concevable dans un monde caractérisé par des marchés libéralisés où les personnes qualifiées sont extrêmement mobiles ?

Mais il y a encore bien d’autres questions dont certaines sont abordées dans ce dossier spécial. Peut-on faire prévaloir une concurrence fiscale loyale entre nations souveraines, tout en supprimant les formes de concurrence déloyales ? Quelle est la manière la plus judicieuse de taxer les entreprises mondiales ? La « nouvelle économie » appelle-t- elle l’instauration de nouvelles taxes, ou bien faut-il repenser les anciennes ? Comment les responsables des politiques fiscales peuvent-ils contribuer à construire un avenir « plus écologique » pour nos enfants partout sur la planète ? Enfin, quel est le rôle des administrations fiscales dans ce monde nouveau ? Doivent-elles se contenter de recouvrer les impôts ou doivent-elles aussi fournir un large éventail de services publics ?

Les gouvernements ont le choix entre trois démarches pour relever le défi de la mondialisation. Ils peuvent se retrancher derrière les frontières nationales et succomber à un réflexe « isolationniste » face aux problèmes mondiaux de fiscalité. La seconde option serait de faire campagne en faveur de l’harmonisation du régime fiscal international, autrement dit d’un code mondial des impôts administré par une autorité fiscale compétente à cette échelle. Ils peuvent encore resserrer la coopération, notamment par la mise en place des systèmes transparents et par l’échange d’informations avec les autres pays.

La première démarche est manifestement irréaliste dans le contexte mondial actuel. Aucun pays ne peut s’isoler suffisamment pour pouvoir faire abstraction des contraintes et des conséquences internationales de sa réforme fiscale, et ce ne serait d’ailleurs pas souhaitable. La deuxième, à savoir l’harmonisation, pourrait sembler une solution rationnelle à l’internationalisation croissante des problèmes fiscaux, mais elle n’est ni souhaitable, ni réaliste, ni pour l’instant politiquement acceptable. Elle supposerait que les gouvernements renoncent à l’un de leurs droits souverains fondamentaux : le droit de lever l’impôt de la manière qui convient le mieux à la réalité politique, aux besoins économiques et sociaux et aux valeurs culturelles propres à chaque pays. Pour quelle raison la Suède, l’Espagne, Singapour et le Sénégal devraient harmoniser leurs régimes fiscaux ? Il ne faut pas déduire que les regroupements économiques à petite échelle ne doivent pas tendre à une plus grande cohérence dans la conception de leurs régimes fiscaux pour atteindre des objectifs couramment acceptés. Mais pour ce qui est des états-nations, aucun consensus ne se dégage sur la forme que pourrait, ou devrait, prendre un tel système, ni ne semble devoir se dessiner dans un avenir proche.

C’est là qu’intervient la troisième démarche. L’intensification de la coopération est le seul moyen de parer aux pressions exercées par la mondialisation. Les pays gardent la faculté de concevoir leur propre régime fiscal, mais admettent que des considérations internationales influent sur leurs décisions. Ils doivent donc se demander sérieusement comment leurs choix modifieront l’aptitude des autres pays à faire respecter leur législation fiscale. Si les résidents d’un pays donné tentent de se soustraire à l’impôt en se tournant vers un paradis fiscal, ce pays a besoin d’obtenir des informations auprès du pays-refuge pour assurer l’application de ses lois en la matière. La coopération passerait par des accords sur la définition de ce qui est admissible ou non dans le domaine fiscal – à l’instar du rôle que joue l’Organisation mondiale du commerce pour les accords relatifs aux échanges. Il s’agira en priorité de faciliter la circulation des informations entre les administrations fiscales et l’échange d’observations sur les pratiques exemplaires. Des mécanismes devront être mis en place pour régler les éventuels différends.

De façon plus générale, les responsables de la politique fiscale devront accepter les contraintes que la mondialisation fait peser sur l’élaboration des mesures intérieures. Par exemple, un pays qui décide unilatéralement d’appliquer une taxe sur les activités polluantes risque simplement de provoquer le départ des pollueurs vers une juridiction où les réglementations sont moins rigoureuses – d’où la nécessité d’une action collective pour obtenir les résultats voulus.

Les administrations fiscales devront, elles aussi, se moderniser. Les nouvelles technologies des communications offrent des perspectives d’amélioration du service rendu aux contribuables. L’évaluation, le recouvrement et le remboursement de l’impôt par voie électronique sont désormais réalisables, et plusieurs pays de l’OCDE ont mis au point des services fiscaux utilisant ces technologies. Certains pays non-membres de l’OCDE donnent également le ton : le Chili, par exemple, propose depuis 1994 ses services fiscaux en ligne. Dans tous les cas, l’objectif est le même : fournir des services plus satisfaisants pour que les dispositions soient mieux acceptées par les intéressés.

Cependant, les administrations fiscales sont plus largement confrontées à la difficulté de conserver la confiance du public. Les régimes fiscaux doivent être non seulement administrés de manière équitable et efficace, mais aussi perçus comme tels. Dans certains pays, il peut s’avérer nécessaire de reconsidérer les structures de l’organisation d’administrations, qui doivent désormais être remises à jour pour mieux prendre en compte la gestion de la relation avec les contribuables. Toute la question de savoir comment les impôts sont perçus devra être abordée. Les administrations devront aussi concilier leur souci de disposer d’informations plus complètes et l’obligation de respecter la vie privée et la confidentialité.

Avec le passage au nouveau millénaire, les gouvernements devront peut-être faire preuve d’ouverture et conclure un contrat social avec les citoyens. Ils s’emploieraient alors à fournir les services souhaités par les administrés de manière rationnelle et efficace par rapport au coût, et à réduire au minimum la complexité des régimes d’imposition et les coûts des contrôles. En contrepartie, les administrés s’efforceraient de respecter leurs obligations fiscales. La société civile exercerait des pressions morales sur ceux qui jugent bon de se dérober à leurs obligations. Les illégalités fiscales seraient considérées comme ce qu’elles sont, à savoir des actes criminels. La recherche systématique de solutions optimales par les conseillers fiscaux serait jugée socialement inacceptable. Ainsi les gouvernements briseraient-ils le cercle vicieux dans lequel chaque lacune de la législation fiscale fait naître une nouvelle loi complexe qui engendre par contrecoup des subterfuges inédits. À l’évidence, la tendance à la baisse des taux d’imposition qui prévaut depuis deux ou trois ans en Europe devrait contribuer à instaurer une plus grande discipline chez les contribuables.

L’OCDE reconnaît qu’un groupe de 30 pays ne peut seul relever efficacement ces défis, en ignorant le reste du monde. D’autres pays doivent être associés au processus, et des partenariats établis avec des organisations fiscales régionales. L’OCDE a accepté de relever les défis posés par le nouveau contexte mondial, et son programme de partenariat englobe désormais plus de 70 pays non-membres. C’est ensemble que nous pourrons fixer les nouvelles normes fiscales internationales qui sont une nécessité impérieuse pour tous au XXIème siècle.

© L’Observateur de l’OCDE, Nº230, Janvier 2002

Références

Améliorer l’accès aux renseignements bancaires à des fins fiscales, OCDE, 2000.

Projet sur les pratiques fiscales dommageables : Rapport d’étape 2001, OCDE, 2001.




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