Croissance économique ou réduction de la pauvreté : un débat stérile ?

Une croissance pro pauvres est-elle suffisante pour faire reculer la pauvreté ? La question est débattue. Cependant, le Réseau POVNET de l’OCDE pense que la croissance et la réduction de la pauvreté doivent progresser ensemble.

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L’économie est une discipline connue pour ses courants de pensée divergents, ses querelles universitaires et ses tendances. L’économie du développement ne fait pas exception. Les postures irréconciliables des défenseurs de la croissance économique et des tenants d’une politique explicite de lutte contre la pauvreté en sont un exemple.
Pendant la dernière décennie, les premiers ont fait valoir que la croissance induirait à terme une hausse des revenus, même chez les pauvres. Les seconds répliquent que c’est le modèle de croissance qui importe. Pour l’économiste de Harvard Dani Rodrik, qui s’exprimait ainsi en 2000, cette polémique est un « débat stérile » qui détourne l’attention des questions de fond, à savoir ce qui réussit en matière de développement, pour quelles raisons et dans quelles conditions.Ces remarques de M. Rodrik reflétaient l’état d’esprit d’autres chercheurs qui ont rouvert le débat sur le modèle de croissance et son impact sur le revenu. Si une école de pensée avait fait ses preuves, le débat serait clos. Mais la pauvreté demeure, et l’observation des faits ne permet pas de trancher. Même de célèbres travaux de la Banque mondiale, comme ceux de Craig Burnside et David Dollar sur le libre échange, la croissance et le développement, sont réexaminés. Rien d’étonnant à ce que les responsables du développement s’inquiètent. Tout comme les contribuables, qui demandent des comptes : assez de discours, disent-ils, dites-nous comment faire pour que l’aide soit efficace et que la pauvreté régresse !Revenons d’abord en arrière. À la fin des années 90, la stratégie dominante était de réduire la pauvreté en ciblant les services sociaux de base. Les interventions à l’appui du développement étaient étudiées de façon à établir des données chiffrées permettant de mesurer leur impact direct sur les pauvres. La démarche semblait logique : après tout, quel intérêt présente la croissance (et comment peut-elle durer) si la pauvreté demeure ?Les critiques ont moqué les grands projets d’infrastructure tels que les barrages ou les aéroports surdimensionnés. Les ingénieurs ont été stigmatisés pour leur étroitesse d’esprit et leur approche purement technique, et leur apparente conviction que ces projets d’infrastructure entraîneraient plus ou moins automatiquement un recul de la pauvreté. Les organismes de développement responsables de ces projets ont également été pris à partie, pour avoir mené des politiques pas assez équilibrées, en particulier sur le plan social. Ces critiques ont eu une incidence notable sur les priorités de dépenses des donneurs bilatéraux : leur soutien aux infrastructures économiques et à l’agriculture est passé de près de 40 % du total de l’aide publique au développement (APD) bilatérale en 1995-1996 à moins de 20 % en 2002-2003.L’attention portée à la réduction de la pauvreté par les donneurs et les principales institutions au cours des années 90 a incontestablement été le fruit de l’expérience acquise en matière de développement, et des enseignements tirés d’une décennie d’APD conditionnée à l’application de réformes économiques visant à maîtriser l’inflation, réduire l’endettement public, etc. Les effets sur la croissance de cette politique orthodoxe, souvent appelée « Consensus de Washington », avaient probablement été concluants dans les pays de l’OCDE, mais ils se sont révélés décevants dans la plupart des pays en développement et en transition. Les pays d’Afrique subsaharienne en particulier ont stagné et sont, sauf exceptions, restés fragiles, en proie à une pauvreté généralisée. Les donneurs ont commencé à s’interroger sur les mérites des politiques prônant la privatisation, la déréglementation et la libéralisation des échanges. Cette expérience les a incités à rediriger leurs apports d’aide vers des interventions propres à améliorer plus directement le sort des populations concernées.Pour les organismes donneurs, il est devenu évident que l’antagonisme entre les partisans de la croissance et ceux de la lutte contre la pauvreté sapait l’efficacité des actions. Il n’y avait en effet guère de coopération ou de communication entre spécialistes de la croissance et professionnels des secteurs sociaux, économistes et scientifiques ingénieurs et spécialistes de l’anthropologie sociale. Les potentielles synergies entre les dimensions économiques et sociales des interventions à l’appui du développement restaient inexploitées.La notion de croissance pro pauvres a ainsi fait son apparition, dans le cadre des efforts déployés pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), et notamment celui de réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour. L’aide augmente depuis quelque temps, et cette tendance est renforcée par de récents engagements en faveur de l’Afrique. Simultanément, les membres du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), dont la perspective globale comprend le développement économique, la valorisation du capital humain et la gouvernance, viennent de convenir d’accroître de 10% leurs investissements dans l’agriculture africaine.Mais comment savoir si ces nouvelles aides et politiques réussiront là où les précédentes ont échoué ? Quelles leçons tirer de ce débat stérile ?D’après des données apparemment disparates, il apparaît que croissance, pauvreté et inégalité sont étroitement liées. Une étude montre qu’un accroissement de 1 % du revenu par habitant pourrait réduire la pauvreté monétaire dans une fourchette allant de moins de 1 % jusqu’à 4 %, selon la situation initiale du pays concerné (distribution des actifs, régime de propriété, etc.). Globalement, les faits confirment le plus souvent que les résultats obtenus sur le front de la pauvreté dépendent du scénario de la croissance économique et de son rythme. Mais comment parvenir à un schéma optimal ?La réponse est hybride : les approches pro pauvres et pro croissance se renforcent mutuellement. Les conséquences quant aux politiques à suivre font l’objet d’une nouvelle publication du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dont les membres sont à l’origine d’environ 90 % de l’APD bilatérale mondiale (voir références). L’un de ses organes subsidiaires, le Réseau sur la réduction de la pauvreté (POVNET), a contribué à rallier les opinions divergentes au profit d’un consensus selon lequel une réduction rapide et durable de la pauvreté passe par une croissance pro pauvres. Cela signifie « un rythme et un scénario de croissance qui donnent aux pauvres, hommes et femmes, plus de moyens de contribuer à la croissance et d’en recueillir les fruits ».Pour parvenir à ce consensus, le Réseau POVNET s’est penché sur plusieurs questions fondamentales. Tout d’abord, qu’entend-on par croissance pro pauvres ? La croissance doit-elle relever le revenu des pauvres par rapport à celui des autres segments de la population pour rétablir l’équité, ou les revenus doivent-ils augmenter dans l’absolu, pour permettre aux pauvres d’acheter plus de biens et services ? La réponse n’est pas toujours tranchée. Pour certains, l’équité garantit une croissance plus solide. D’autres se plaisent à citer l’exemple du Vietnam, souvent érigé en modèle de lutte contre la pauvreté mais où les écarts de revenu commencent à s’élargir. Selon POVNET, les points de vue « absolu » et « relatif » sont tous deux à prendre en compte.Les experts ont également recherché des compromis entre les approches « pro croissance » et « pro pauvres ». Quelles politiques de croissance améliorent le plus le sort des pauvres ? Dans quelle mesure les dépenses publiques allouées aux services sociaux risquent-elles de démunir les secteurs générateurs de croissance comme les infrastructures et l’agriculture ? POVNET a constaté que les mesures à contenu social peuvent être un moyen rentable de promouvoir une croissance pro pauvres. Par exemple, le programme  « Oportunidades », engagé au Mexique en 1997 pour lutter contre la pauvreté, fournit des aides financières à des ménages ruraux et urbains en contrepartie d’une obligation d’assiduité scolaire, de visites au dispensaire et du respect de programmes de nutrition pour les enfants. Ce programme a réduit la pauvreté, et valorisé le capital humain. Définir des mesures pour le secteur agricole a été une autre source de difficultés. Les petites exploitations agricoles ont-elles un avenir, ou les donneurs doivent-ils au contraire encourager les producteurs ruraux à s’orienter vers des activités non agricoles ? L’expérience sur laquelle s’appuie POVNET montre que la croissance de l’agriculture peut avoir un effet important sur le reste de l’économie, mais également qu’une politique rurale globale touchant l’éducation, les transports, les communications ou le développement du secteur privé en général, peut porter ses fruits et stimuler la croissance.Des données sur les provinces chinoises, par exemple, montrent qu’entre 1970 et 1997, des dépenses publiques supplémentaires allouées à la recherche agricole, au réseau routier et à l’éducation ont permis de multiplier le PIB rural par huit.Autre sujet de débat, l’État doit-il apporter aux entreprises un soutien direct via des aides financières ou une assistance technique, ou indirect, en investissant dans les infrastructures, les communications, etc. ? Selon POVNET, il faut rechercher un « changement systémique », c’est-à-dire travailler avec les marchés, au lieu de les arroser d’aides. En Ouganda, par exemple, l’effet conjugué des modifications apportées au régime réglementaire et de l’assistance technique consentie par les donneurs s’est traduit dès 2004 par une explosion des programmes radiodiffusés. Ceci donna lieu à une création de richesse, notamment par la publicité, et offrit aux hommes comme aux femmes une tribune publique où débattre des moyens d’améliorer le climat des affaires et de la politique.En a-t-on fini avec les débats stériles ? Il est peut-être encore trop tôt pour le dire. Pour l’heure, le pendule semble être revenu vers un moyen terme plus pragmatique. Le développement du secteur privé, les infrastructures et l’agriculture constituent des priorités du développement, tandis que le rôle des politiques sociales dans la croissance, notamment pour réduire la pauvreté et valoriser le capital humain, ne peut plus être négligé.Cependant, il reste bien trop de compartimentation au sein des organismes de développement et entre eux, laquelle risque de nuire aux efforts pour établir de meilleures communication et coopération. L’accroissement de l’aide au développement pourrait en conséquence inciter certains donneurs à revenir à leurs vieilles habitudes, notamment celle de négliger le coût institutionnel et les coûts récurrents associés au soutien des infrastructures jusqu’à ce qu’il soit trop tard, ou d’encourager la prolifération de circuits parallèles d’acheminement de l’aide au détriment d’approches systémiques coordonnant l’action menée par l’ensemble des acteurs.En suivant les recommandations du Réseau POVNET pour la promotion d’une croissance pro pauvres, les donneurs peuvent au moins éviter quelques-uns de ces écueils. La fragmentation actuelle laisserait place à un processus décisionnel plus cohérent et plus solide. En conséquence, le recul de la pauvreté serait plus prononcé et durable.
*Ebba Dohlman et Mikael Soderback ont travaillé à la direction de la Coopération pour le développement de l’OCDE jusqu’en 2007. Mme Dohlman est maintenant au Bureau du Secrétaire général de l’OCDE, et M. Soderback travaille pour l’agence de coopération pour le développement du gouvernement suédois, Sida. Voir www.sida.se . Références
  • OCDE (à paraître, 2007), Vers une croissance pro pauvres : Orientations à l’intention des donneurs, POVNET, CAD, Paris.
  • Rodrik, Dani (2000) « Croissance ou lutte contre la pauvreté : un débat futile » Finances et développement, FMI, Washington D.C.
  • Banque mondiale (2006), Examen annuel de l’efficacité du développement 2006 : Obtenir des résultats, Washington D.C.
  • Burnside, Craig et Dollar, David (1997), « Aid, policies and growth », Policy Research Working paper Series 1777, Banque mondiale, Washington D.C.
  • Pour plus d’informations sur POVNET, écrivez à dac.contact@oecd.org  ou consultez le site www.oecd.org/cad/pauvrete
 ©L’Observateur de l’OCDE Nº 260, mars 2007


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