Observateur OCDE

50 ans à concilier économie, nature et société

La capacité d’adaptation de l’OCDE, qui tient plus de l’exploration intellectuelle que de la politique, en a fait au fil des ans une innovatrice pluridisciplinaire de l’action publique, qui continuera à poser des balises pour l’avenir.

Il y a une dizaine d’années, l’OCDE a forgé un nouveau paradigme triangulaire de l’action publique, impliquant la conciliation de la croissance économique, de la protection de l’environnement et du progrès social. Aujourd’hui, ce paradigme transparaît dans l’objectif déclaré d’une économie mondiale « plus forte, plus saine et plus juste », où « plus saine » se réfère à l’environnement, mais aussi à la gouvernance. Cet objectif apparaît sous diverses autres formes : la stratégie de croissance « verte », le développement durable, la stratégie pour l’innovation et les indicateurs de progrès social en sont juste quelques exemples récents.

Ce paradigme de l’OCDE, ancré dans les travaux d’analyse et les propositions d’action des comités intergouvernementaux et du Secrétariat de l’OCDE, a donné une nouvelle influence à l’Organisation dans le monde de l’après-crise, non seulement sur ses membres actuels, mais aussi sur les économies émergentes comme la Chine, l’Inde et le Brésil. Le temps est révolu où l’on pouvait s’en tenir à la doctrine suivant laquelle l’économie de marché conduirait d’elle-même à l’utilisation rationnelle des ressources naturelles et à la société optimale.

Qu’est-ce qui a conduit les experts de l’OCDE à ce dernier paradigme ? L’idée n’en est pas si nouvelle qu’on pourrait le penser.

Après la Seconde Guerre mondiale, l’économie est devenue la science politique dominante, et l’OCDE était destinée à devenir l’une de ses citadelles, centrée pour l’essentiel sur les échanges et les marchés. Tandis que la « méthode » scientifique empirique a été largement utilisée pendant la guerre pour influer sur les décisions stratégiques, par exemple dans la recherche opérationnelle au Royaume-Uni et aux États-Unis, l’impact politique de la science économique a surtout découlé de la théorie, principalement celle de Keynes, qui s’intéresse à la manière dont les gouvernements peuvent influencer la demande, et, plus tard, celle de Friedman, qui promeut la liberté sans entrave des marchés. On ne peut comprendre la culture professionnelle de l’OCDE sans appréhender l’influence directe de ces théories sur l’action publique, qui faisait que l’on pouvait être professeur universitaire, travailler dans une banque centrale ou à l’OCDE et appartenir au même monde intellectuel. Le fait que les membres de l’OCDE aient été classés par « pays » et non par « États » dans la Convention de l’OCDE a contribué à assurer un recrutement reflétant différentes cultures. L’interaction entre une base de connaissances économiques et l’action publique a toujours été la carte maîtresse de l’Organisation. Les travaux sur les paradis fiscaux sont l’une des illustrations de ce point fort : comme le remarque Eva Joly, députée européenne de gauche, dans son récent livre intitulé Des héros ordinaires, les fonctionnaires de l’OCDE s’en sont tenus, dans ce domaine, à leur position professionnelle envers et contre tout. Ce travail a par exemple permis des progrès au G20 en 2009 pour briser le secret bancaire.

La seule contestation sérieuse de l’hégémonie de la science économique à l’OCDE est venue des sciences naturelles, sous la forme de « l’analyse des systèmes » fondée sur la prévision technologique à long terme. Dans les années 1960, lorsque la politique scientifique relevait plus étroitement des dirigeants politiques, les chercheurs en sciences naturelles se sont rapprochés des prises de décisions politiques. À l’OCDE, la nouvelle Direction des affaires scientifiques a été un facteur déterminant dans ce mouvement, débouchant sur le Club de Rome et l’influent rapport Halte à la croissance ?. C’était un dossier trop brûlant pour être traité à l’OCDE, mais l’Organisation a créé le programme Interfutures, qui continue aujourd’hui sous une autre forme (voir l’article de Barrie Stevens).

Les analystes des systèmes, venant des sciences naturelles, ont probablement été les premiers à tirer la sonnette d’alarme écologique. La Déclaration de Bellagio sur la planification (1968), émanant d’un groupe de futurologues réunis par l’OCDE, a créé les conditions requises pour un débat sur les « problèmes de la société contemporaine ». En conséquence, un comité de l’environnement s’est développé à partir du secteur de la politique scientifique, et est aujourd’hui le gardien du « développement durable » à l’OCDE.

Les élites économiques de l’OCDE se sont d’abord montrées hostiles aux implications malthusiennes de Halte à la croissance ?, mais un rapprochement s’est ensuite manifesté entre les écologistes et les économistes, autour de concepts comme le principe « pollueurpayeur » dans les années 1970, qui a récemment trouvé un nouvel usage à l’occasion du désastre causé par la plate-forme pétrolière de BP dans le Golfe du Mexique en 2010. Aujourd’hui, une réconciliation professionnelle similaire entre économistes et écologistes semble se produire sur le changement climatique et la biodiversité.

De même, la culture professionnelle de l’OCDE a ouvert la voie au « capital humain », qui est devenu une pierre angulaire du progrès économique et social. La Course à l’espace et le Spoutnik russe ont provoqué une réaction de l’Ouest qui s’est traduite à l’OECE par la création d’un Bureau du personnel scientifique et technique en 1956. Ce bureau a développé l’idée selon laquelle la croissance économique dépendait de la production de capital humain, les dépenses d’éducation devant donc être considérées comme un investissement plutôt qu’une consommation. Après un débat avec les principaux théoriciens de l’économie, la conférence de l’OCDE « Politiques de croissance économique et d’investissement dans l’enseignement » (Washington, 1961), réunie par l’administration Kennedy, a marqué un tournant.

Mais la notion froide de capital humain a ses limites – comme l’ont démontré les révoltes étudiantes de 1968, à l’occasion desquelles le Centre pour la recherche et l’innovation dans l’enseignement a organisé un dialogue avec des groupes d’étudiants de la zone OCDE. Le message qui en émanait est toujours pertinent aujourd’hui : en plus de produire du capital humain pour l’économie, le système éducatif, et les universités en particulier, ont un rôle créatif à jouer dans des sociétés démocratiques qui évoluent rapidement. Dès lors, l’éducation est autant affaire de production que d’acquisition de savoir.

Ce rôle novateur du capital humain est souligné dans le récent rapport sur la Stratégie de l’OCDE pour l’innovation, qui est considérée à juste titre comme une étape cruciale pour sortir de la crise actuelle.

Cette vision large et systématique de l’innovation a fait son apparition dans le programme de l’OCDE lors de la controverse politique sur les retards technologiques de l’Europe par rapport aux États-Unis. Les experts en étaient arrivés à la conclusion générale que ces retards s’expliquaient par la gestion du processus d’innovation plutôt que par la technologie elle-même. De manière tout aussi importante, les technologies se diffusaient rapidement par l’investissement et les échanges internationaux. Cette interdépendance technologique mondiale est capitale aujourd’hui, les économies émergentes prenant le même chemin que le Japon des années 60 et 70, et que la Corée des années 90.

Par la suite, la direction des Affaires scientifiques a poussé plus loin l’étude des effets économiques et sociaux à long terme des nouvelles technologies, omniprésentes, en intégrant Kondratiev (cycles à long terme) et Schumpeter (entrepreneuriat et innovation) dans l’analyse de l’OCDE. La récente Stratégie de l’OCDE pour l’innovation va plus loin, en s’intéressant non seulement à la croissance économique à long terme et à l’entrepreneuriat, mais aussi à la manière dont l’innovation peut contribuer à résoudre les problèmes de société comme le changement climatique, la santé et la pauvreté. Cette stratégie en appelle aussi à la « responsabilisation » des individus en faveur de l’innovation, et comprend une approche « ascendante » – régionale et locale – des politiques territoriales, afin de construire des sociétés plus créatives.

Maintenant que l’idée selon laquelle l’économie de marché peut d’elle-même conduire à la société optimale n’est plus crédible, diverses conceptions sociétales sont proposées par les responsables politiques des pays de l’OCDE, par exemple la Grande société (Royaume-Uni) et la Société protectrice (Japon). Ces deux conceptions dépassent l’État-providence, distributeur de transferts monétaires par les administrations nationales, associent la société civile et les collectivités locales à la prestation de l’aide sociale, et s’appuient sur des idées comme la société active, ou des programmes actifs de marché du travail comme ceux que préconise l’OCDE.

L’OCDE poursuit depuis longtemps l’objectif de sociétés ouvertes et équitables. La raison fondamentale en est qu’en démocratie, les disparités de revenu et de fortune, sans lesquelles une économie de marché capitaliste ne peut fonctionner, sont politiquement légitimées par la redistribution des revenus et l’égalité des chances dans la formation, la redistribution au moyen des politiques fiscales et sociales, l’égalité des sexes, la mobilité sociale intergénérationnelle, etc.

Mais la nouvelle société créative ajoute à cela en promouvant non seulement une culture entrepreneuriale, mais aussi la responsabilité individuelle. Les créations et destructions d’emplois sont de plus en plus dépendantes des nouvelles entreprises, tant dans le secteur privé que dans le secteur associatif social ou à but non lucratif. La création du Centre de l’OCDE pour l’entrepreneuriat, les PME et le développement local répond à cette exigence, et cette tendance existe également dans les économies émergentes et en développement, par exemple dans la microfinance. Ce développement de « l’économie sociale » en a fait une protection indispensable pour amortir le choc d’un processus de créations/destructions d’emplois beaucoup plus rapide, accéléré par la mondialisation, et un complément à l’État et au secteur privé pour fournir de nouveaux services sociaux et pour encourager le progrès (cf. Réconcilier l’économique et le social. Vers une économie plurielle, OCDE, 1996).

Aujourd’hui, alors que les frais d’inscription à l’université réapparaissent dans certains pays, l’éducation est à nouveau considérée comme un bien de consommation, dépendant de la responsabilité individuelle, faisant sans doute ainsi reculer les réalisations sociétales des pouvoirs publics.

Croissance et progrès

La grandeur et le déclin des civilisations sont, naturellement, une réalité historique. Pourtant, le siècle des Lumières, avec l’avènement de la science triomphante, a introduit l’idée que le progrès est inéluctable, du moins dans le monde occidental. À notre époque, après la chute du mur de Berlin, Francis Fukuyama a formulé l’hypothèse de la « fin de l’histoire », c’est-à-dire du triomphe définitif et irréversible du capitalisme libéral. La récente crise l’a mise à mal, et la question du progrès humain est revenue sur la table géopolitique.

Il semble que dans notre monde actuel, la Chine, l’Inde, le Brésil, le monde islamique et l’Occident soient non seulement en compétition géopolitique, mais également engagés dans une course pour trouver un équilibre entre les paramètres économiques, écologiques et sociaux du développement. Selon Samuel Huntington, ceci peut conduire à un « choc des civilisations ». Autant de raisons pour l’OCDE et d’autres groupements, notamment le G20, de renforcer la coopération pour écarter ce risque.

Deux conclusions s’ensuivent. Premièrement, si la question écologique est centrale, la voie de la croissance lente ou négative n’est pas viable politiquement. Mais une croissance effrénée, qui pille les ressources naturelles et nuit à la cohésion sociale, n’est pas non plus une option. La seule solution est de trouver un modèle innovant de croissance équilibrée. A.J. Toynbee, dans son analyse monumentale du progrès mondial, Mankind and Mother Earth (1976), prévoit ce défi. Il va même jusqu’à affirmer que négliger les piliers environnemental et sociétal entraînerait un déclin.

La réponse de l’OCDE à la crise actuelle montre à quel point l’Organisation a changé depuis la récession due au choc pétrolier des années 70. Alors que le fameux rapport McCracken (Pour le plein emploi et la stabilité des prix, 1977) proposait une stratégie purement macroéconomique pour supprimer les obstacles à la croissance, la réponse à la crise de 2008 comprend également des politiques structurelles portant sur l’innovation, les emplois et la croissance verte. Et le projet mondial « Mesurer le progrès des sociétés », initié par l’OCDE, élabore de nouvelles séries d’indicateurs pour donner une idée plus globale du progrès humain (Joseph Stiglitz, L’Observateur de l’OCDE, n° 272, avril 2009).

Mais la principale difficulté ne tient pas tant aux chiffres qu’aux techniques d’analyse qui permettront de les mettre au service de l’action publique. La crise actuelle a montré une fois de plus l’intérêt pratique de la macroéconomie, notamment le « retour » de Keynes, sans toutefois oublier Friedman. Néanmoins, la complexité systémique de certaines questions comme l’énergie, l’eau, la démographie, le climat et la biodiversité (sans parler de la gouvernance et des finances !) relance aussi le rôle de l’analyse des systèmes dans l’action publique.

Alors que l’OCDE célèbre son 50ème anniversaire, son professionnalisme est mis au défi par cette complexité systémique apportée par la mondialisation. Il n’est pas possible de trouver un équilibre entre les trois branches du paradigme triangulaire sans faire de compromis politiques fondamentaux. La croissance économique peut être une condition sine qua non du progrès humain, mais elle n’en est pas pour autant un sésame. Encore une fois, l’OCDE s’est élevée au-delà du cadre européen, avec la mission de contribuer à l’expansion économique des autres pays. Cinquante ans plus tard, des pays comme la Chine, l’Inde et le Brésil – sans citer ceux qui les suivent de près – sont devenus les moteurs de la croissance économique mondiale. Cependant, leurs problèmes environnementaux et sociaux sont déjà importants. La difficile réconciliation entre économie, nature et société est incontournable. L’OCDE, avec sa culture professionnelle unique, multiculturelle, possède de bons atouts pour poser les balises pertinentes de l’action publique.

* Ron Gass a rejoint l’Organisation en 1958. Il a d’abord travaillé aux Affaires scientifiques, puis est devenu directeur des Affaires sociales, de la Maind’oeuvre et de l’Éducation en 1974, où il a initié des travaux novateurs sur la formation continue et l’innovation. Ron Gass a pris sa retraite en 1988, et est actuellement consultant pour diverses organisations.

Références et liens recommandés

Henderson, David (1986), Innocence and Design: The Influence of Economic Ideas on Policy, Blackwell.

King, Alexander (2006), Let the Cat Turn Around, CPTM, Londres. OCDE (1964), The Residual Factor and Economic Growth, Paris.

Freeman, Christopher (1988), Technical Change and Economic Theory, Columbia, University Press, New York (une tentative pour défier la théorie économique classique, avec des contributions d’experts de l’OCDE).

Mitchell, Sandra (2009), Unsimple Truths: Science, Complexity and Policy, University of Chicago Press.

© L' Annuel de l'OCDE 2011




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