Mettre l’impôt au service de l’emploi

Centre de Politique et d’Administration fiscales, OCDE

Entre 2008 et 2011, le taux de chômage de la zone OCDE est passé de 6,1 % à 8,2 %. Les gouvernements cherchant à créer des emplois font, dans le même temps, face à d’amples déficits budgétaires, autre héritage de la crise. Des réformes fiscales peuvent les aider à concilier ces deux impératifs. 

La fiscalité a un impact sur l’offre et la demande de travail. Elle peut décourager les employeurs d’embaucher et les salariés potentiels de reprendre une activité, ou dissuader les actifs de travailler davantage et plus longtemps. Une baisse d’impôts peut donc être créatrice d’emplois, mais à quel prix ? Et s’il faut relever d’autres impôts pour financer ces réductions fiscales, cela ne nuit-il pas à l’emploi ?

Pas nécessairement. L’expérience montre que certaines mesures fiscales influent plus que d’autres sur les décisions des salariés et des employeurs. En axant les réformes sur ceux qui sont les plus réactifs à l’évolution de la fiscalité, les gains en termes d’emploi peuvent donc être conséquents. De plus, les pertes de recettes induites par de telles réformes peuvent être réduites au minimum.

Quelles sont les réformes à privilégier ? Une solution consiste à alléger les cotisations patronales (cotisations de sécurité sociale et taxes sur les salaires) afin d’abaisser le coût de l’embauche. Elle peut se révéler particulièrement appropriée pour les pays qui conjuguent des cotisations patronales élevées et un salaire minimum généreux, risquant d’évincer du marché du travail certains travailleurs peu qualifiés. En l’occurrence, la baisse de la fiscalité du travail peut durablement réduire le chômage, même lorsque la reprise est solidement installée. Ces allègements fiscaux peuvent également stimuler provisoirement la demande de travail – au moins jusqu’au sortir de la crise.

Pour optimiser l’effet de ces mesures, les décideurs peuvent cibler les entreprises qui embauchent de nouveaux salariés, en particulier parmi les groupes les plus touchés par la crise, comme les jeunes et les chômeurs de longue durée. Un tel choix permet de maintenir le niveau des compétences disponibles sur le marché du travail, et d’empêcher que le chômage ne devienne structurel et, partant, plus difficile à endiguer. Plusieurs pays, comme la Finlande, la France, la Hongrie, l’Irlande, le Portugal et la Turquie, ont adopté ce type de mesures ciblées face à la crise, et 14 pays de l’OCDE avaient déjà mis en place des plans de réduction des charges patronales affectant les travailleurs peu qualifiés. Les faits démontrent que ces allègements ciblés favorisent la création d’emplois.

Ces mesures présentent toutefois deux inconvénients : la pesanteur administrative et la tentation, pour les employeurs, de « détourner » le système, notamment en licenciant des travailleurs pour pouvoir en embaucher de nouveaux. Un soin particulier doit encadrer ces mesures, par exemple en liant les allègements provisoires à l’augmentation des effectifs (comme en Corée), ou à la masse salariale totale. Et surtout, ces mesures doivent être simples : plus elles sont complexes, moins les entreprises sont susceptibles d’y adhérer.

Des réformes fiscales ciblées peuvent également inciter les personnes sans emploi à chercher du travail, et les actifs à travailler davantage et plus longtemps pour gagner davantage. Les personnes les plus sensibles à ce type de réformes sont les personnes à faible revenu, les personnes âgées et les seconds pourvoyeurs de revenus (généralement des femmes).

Pour les bas salaires, les incitations peuvent être renforcées de différentes façons. Par exemple, on peut instaurer (ou augmenter) une indemnité défiscalisée, ou moduler les taux et/ou les seuils de l’impôt sur le revenu ou des cotisations de sécurité sociale. Toutefois, ces réformes peuvent être coûteuses, les plus hauts revenus y étant éligibles. Les crédits d’impôt sous condition d’emploi, souvent versés en espèces, sont de plus en plus utilisés pour augmenter l’incitation à travailler et faire reculer la pauvreté au travail. On peut également les concevoir dans le but de limiter les pertes de revenus. Les études montrent que les crédits d’impôt sont très efficaces pour accroître le taux d’activité des personnes à faible revenu, notamment les parents isolés. C’est pourquoi 17 pays de l’OCDE y ont recours. Là encore, ces mesures doivent être soigneusement conçues, puisque, selon certaines études, les personnes à revenu intermédiaire ou élevé, qui n’en bénéficient pas, peuvent être incitées à moins travailler.

Qu’en est-il des travailleurs âgés ? Actuellement, nombre de systèmes fiscaux taxent davantage les revenus salariaux que les pensions, ce qui dissuade les travailleurs âgés de poursuivre leur activité lorsqu’ils peuvent faire valoir leurs droits à la retraite. Les décideurs doivent donc privilégier les avantages fiscaux liés à l’âge plutôt qu’à la nature des revenus, et alléger les cotisations sociales des travailleurs âgés afin de les aligner sur celles des pensions de retraite. Les gouvernements pourraient aller encore plus loin en instaurant des crédits d’impôts bénéficiant aux travailleurs âgés qui poursuivent leur activité, à l’instar de l’Australie et des Pays-Bas.

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Les seconds pourvoyeurs de revenus sont moins incités à travailler. Dans de nombreux systèmes fiscaux, l’imposition par foyer fiscal et les crédits d’impôts et abattements fiscaux pour conjoint à charge donnent lieu à des taux d’imposition moyen et marginal parfois plus élevés pour un second pourvoyeur de revenus que pour un foyer à pourvoyeur unique (voir graphique). Dans un système d’imposition par foyer fiscal, le second revenu s’ajoute à celui du chef de famille, le faisant ainsi passer dans une tranche supérieure. Dans ce contexte, même un salaire peu élevé peut se voir imposé au taux maximal.

En adoptant un système fondé sur le contribuable individuel, au lieu du foyer fiscal, et en supprimant les abattements pour conjoint à charge, les gouvernements peuvent facilement augmenter l’incitation au travail des seconds pourvoyeurs de revenu, et ce, pour un coût budgétaire minime, voire nul. Dès lors, rien d’étonnant si, depuis 30 ans, de plus en plus de pays de l’OCDE privilégient le principe du contribuable individuel. Toutefois, 11 pays membres conservent, sous une forme ou sous une autre, un système de foyer fiscal.

Si des raisons politiques justifient le maintien du foyer fiscal, on peut toutefois ajouter aux dispositifs existants un abattement individuel ou un crédit d’impôt spécifique au second revenu. En effet, ces mesures sont avantageuses même dans les pays où la fiscalité est individuelle, en particulier ceux où les prestations sociales sont fonction des revenus du ménage : les désincitations fiscales relatives au second revenu sont dès lors similaires à celles créées par le système d’imposition par foyer fiscal.

Quoi qu’il en soit, les gouvernements ont besoin de recettes fiscales, et même ces réformes ciblées ont un coût du fait du manque à gagner qui en résulte. L’enjeu pour les gouvernants consiste donc à trouver le juste équilibre entre les besoins budgétaires immédiats et les gains potentiels (et salutaires) induits par ces réformes fiscales en termes d’emploi.

Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE

OCDE (2011), Perspectives de l’emploi, Paris.

OCDE (2011), Taxation and Employment, OECD Tax Policy Studies, No. 21, Paris.

©L'Observateur de l'OCDE n° 287 T4 2011




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