Redéfinir l’aide publique au développement

L’aide au développement a reculé de 4 %, en termes réels, en 2012, après avoir subi une contraction de 2 % en 2011. Ce mouvement doit absolument être inversé, mais ce n’est pas le seul problème à résoudre. La question de la mesure de l’aide fait également débat. Comme l’explique Jon Lomoy, il est grand temps de redéfinir le concept d’aide publique au développement, et l’issue de cette discussion aura des conséquences sur l’efficacité des politiques de développement au cours de la prochaine décennie et au-delà.

L’aide au développement a reculé de 4 %, en termes réels, en 2012, après avoir subi une contraction de 2 % en 2011. Ce mouvement doit absolument être inversé, mais ce n’est pas le seul problème à résoudre. La question de la mesure de l’aide fait également débat. Comme l’explique Jon Lomoy, il est grand temps de redéfinir le concept d’aide publique au développement, et l’issue de cette discussion aura des conséquences sur l’efficacité des politiques de développement au cours de la prochaine décennie et au-delà.

Les Objectifs du millénaire pour le développement arrivent à échéance en 2015 et le débat sur les politiques et les approches à suivre pour l’après-2015 commence à s’animer. Se pose notamment la question de la définition et de la mesure de l’aide au développement, objet d’un débat redouté et pourtant crucial.

L’aide publique au développement, ou APD, unité de mesure conventionnelle de l’aide au développement bilatérale, celle qui fait généralement les gros titres, est au cœur de la réflexion. Ne nous méprenons pas : l’APD est un instrument important, et le seul moyen systématique dont nous disposons pour évaluer les efforts déployés par les pays donneurs “traditionnels” à l’appui du développement. Ces donneurs, rassemblés au sein du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dispensent quelque 90 % de l’aide publique bilatérale octroyée aux pays en développement. Mais le monde change, et le financement du développement aussi. Dans ces conditions, faut-il reconsidérer le concept d’APD ? Je pense que nous nous accordons tous sur une réponse positive.

L’APD est critiquée à divers égards.

Certains déplorent qu’elle couvre un champ trop large – englobant, au delà des apports financiers aux budgets des pays en développement, des composantes comme les coûts administratifs dans le pays donneur, le coût de l’accueil des réfugiés, etc. Il convient de faire apparaître plus clairement quelle proportion est directement utilisable par les pays pour financer leurs priorités et leurs programmes, et c’est la raison pour laquelle l’OCDE a adopté le concept d’« aide-pays programmable ».

D’autres, en revanche, estiment que la mesure des mouvements de fonds relevant de l’APD donne une vision trop restreinte. Les donneurs mettent en effet en place des dispositifs, notamment sous forme de garanties, de capital exigible, etc., qui ne sont pas pris en compte dans l’APD alors même qu’ils concourent à atténuer les risques d’investissement. Ces mécanismes sont particulièrement nécessaires aujourd’hui, quand un nombre croissant de pays en développement recourent aux prêts, garanties et apports de fonds propres plutôt qu’aux dons pour financer leur croissance économique.

Enfin, la notion d’APD ne rend pas pleinement compte de la complexité et de l’évolution constante des interactions entre les secteurs public et privé.

Tous ces facteurs sont source de décalages entre les chiffres de l’APD en tant que mesure de l’effort des donneurs, et les ressources dont disposent effectivement les pays en développement pour faire reculer la pauvreté et promouvoir la croissance. C’est pourquoi le CAD de l’OCDE a été mandaté par les ministres pour porter un regard neuf sur la notion de financement au sens large, ainsi que sur le concept et le rôle de l’APD.

Prenons l’exemple des prêts, qui donnent actuellement lieu à de nombreux débats politiques et d’opinion. Ce regain d’attention s’explique notamment par l’augmentation de demandes de prêts de la part des pays en développement eux-mêmes, qui est assurément une bonne nouvelle car elle signifie que leurs économies se développent. Les prêts ont toujours représenté une part considérable du financement du développement. Il peut s’agir de prêts concessionnels (subventionnés pour la plupart), comme ceux accordés par l’Association internationale de développement de la Banque mondiale, ou de prêts non concessionnels, consentis par une multitude de donneurs bilatéraux et multilatéraux, dont la Banque internationale pour la reconstruction et le développement de la Banque mondiale (BIRD).

Une partie du problème tient au fait que les donneurs appliquent des méthodes différentes pour déterminer si un prêt est concessionnel. Certains pays suivent l’approche des banques multilatérales de développement, selon laquelle seuls les prêts subventionnés sont considérés comme concessionnels. D’autres adoptent le point de vue des bénéficiaires, estimant que les prêts doivent être considérés comme concessionnels s’ils sont octroyés à des conditions plus favorables que celles que les pays en développement auraient pu obtenir sur le marché.

Comme l’ancien Président du CAD de l’OCDE, M. Richard Manning, l’a souligné dans sa lettre publiée le 9 avril dans le Financial Times, il faut revoir les modes de calcul, s’assurer que les prêts sont réellement concessionnels en référence aux conditions prévalant sur le marché, et étudier si, par exemple, les remboursements d’intérêts doivent être déduits des chiffres totaux de l’APD. Mais il ne faut pas perdre de vue l’importance, pour les institutions prêteuses, des garanties publiques qui permettent de neutraliser le facteur de risque élevé de certains investissements dans le développement.

Pendant toute la durée du débat, il importera que ces différences – et les données qui les sous-tendent – soient connues du grand public et débattues, notamment dans le but d’élaborer une véritable stratégie pour financer les objectifs qui succéderont aux Objectifs du millénaire pour le développement après 2015.

Étant donné la complexité croissante du financement du développement, l’élargissement du programme de développement à des dimensions comme la capacité, la gouvernance, etc., et la diversité accrue des pays en développement, le débat doit porter aussi bien sur l’aide que sur les autres sources de financement du développement. Il ne peut être question de choisir entre l’une et les autres, et les discussions autour de ces dernières ne sauraient servir d’alibi aux donneurs pour se soustraire à leurs très importants engagements.

À mesure que nous nous rapprochons de 2015, les donneurs membres du CAD de l’OCDE s’accordent tous sur la nécessité de conclure ce débat, et de rechercher des moyens novateurs pour mesurer et promouvoir le financement du développement. Il nous faut pour cela œuvrer ensemble ainsi qu’avec d’autres acteurs de premier plan – pays en développement, Nations unies, Banque mondiale, Fonds monétaire international (FMI) et autres institutions financières internationales – pour nous doter d’ici à 2015 d’un système solide de mesure du financement du développement.

Pour pouvoir naviguer sereinement dans le monde de l’après-OMD, le CAD de l’OCDE doit continuer à être une source essentielle de données fiables et transparentes sur le financement du développement.

Références

Manning, Richard (2013), « OECD is ignoring its definition of overseas aid », Financial Times, 9 avril.

Provost, Claire and Mark Tran (2013), « Value of aid overstated by billions of dollars as donors reap interest on loans », The Guardian, 30 avril.

Voir aussi www.oecd.org/cad et www.oecd.org/developpement

©OECD Observer No 296 Q1 2013




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